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La croissance économique est-elle compatible avec la préservation de l'environnement ?

La croissance économique se heurte à des limites écologiques telles que l'épuisement des ressources, l'augmentation des gaz à effet de serre, etc. La prise en compte de ces limites aboutit à la notion de développement durable. Celui-ci se conçoit comme le résultat de l'interaction de chaque type de capital : naturel, humain, productif et institutionnel. Les analyses économiques opposent soutenabilité faible et soutenabilité forte, et divergent sur les différents degrés de substitution de ces capitaux.
La politique climatique se conçoit dès lors que le climat se définit comme étant un bien commun, et rend nécessaire le développement de différents instruments : la réglementation, la taxation, les marchés de quotas d'émission.

I

La croissance économique et la préservation de l'environnement

A

Le développement résulte de l'interaction de quatre types de capitaux

1

Le paradigme du développement durable

L'analyse économique du développement durable (ou soutenable) met l'accent sur la préservation des possibilités de développement futur. Cette approche renouvelle profondément l'analyse classique du développement en mettant l'accent sur les ressources épuisables qu'il faut préserver.

De plus, la notion de développement durable amène une autre définition du développement, qui ne peut pas être compris uniquement avec des grandeurs quantitatives portant sur la richesse, mais doit aussi en tenant compte de facteurs sociaux et écologiques (préservation des ressources, éducation et santé des populations, inégalités, etc.).

Ce renouvellement de la notion de développement a été influencé en économie par l'approche par les capabilités (ou capacités) d'Amartya Sen, un économiste et philosophe indien. La notion de capabilités invite à dépasser la conception de la pauvreté par une approche uniquement monétaire et à la penser en termes de liberté d'action et de possibilités de faire. La tyrannie, l'absence d'opportunités économiques, de services publics, etc., sont des entraves à la liberté réelle des individus (ce qu'ils peuvent réellement atteindre et accomplir avec leurs ressources). L'approche par les capacités conçoit donc le développement comme un processus d'évolution des capacités humaines.

Dans son rapport "Inclusive Wealth 2012", le programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) propose un cadre pour analyser le développement durable. Il se réfère aux différents capitaux qu'un pays est en capacité d'accumuler pour assurer le bien-être de la population, ce que les auteurs appellent la base productive.

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L'interaction entre les différents types de capitaux

L'analyse économique du développement soutenable élargit la notion de "capital productif" et adopte une approche dans laquelle sont pris en compte différents types de capitaux : le capital productif, le capital naturel, le capital humain et le capital social et institutionnel. Ces différents types de capitaux contribuent au bien-être de la population et au développement humain.

Capital productif

Le capital productif correspond au capital reproductible ou manufacturé (bâtiments, machines, etc). C'est le stock de biens durables mis à la disposition de la collectivité pour produire des biens et services satisfaisant les besoins et améliorant le bien-être.

Capital naturel

Le capital naturel désigne l'ensemble des ressources naturelles renouvelables et non renouvelables utilisées dans le cadre du processus de production.

Capital humain

Le capital humain désigne l'ensemble des compétences et connaissances qui rendent les individus productifs, et leur permettent d'obtenir un certain niveau de revenus. Le capital humain procure donc des avantages sur le plan individuel, mais aussi collectif, car des individus mieux formés permettent par exemple de produire de nouvelles connaissances qui bénéficient à toute l'économie. Les investissements en formation et les dépenses publiques et privées d'éducation sont ainsi considérés comme des investissements en capital humain. On y intègre aussi les dépenses de santé, qui permettent de maintenir une productivité élevée des travailleurs.

Capital social et institutionnel

Le capital institutionnel regroupe l'ensemble des institutions politiques, institutionnelles ou juridiques qui permettent d'établir des cadres et contraintes humaines qui structurent les interactions politiques, économiques et sociales. Il comprend aussi l'ensemble des relations humaines auxquelles l'individu a accès de par sa position dans un groupe social.

B

Substituabilité des capitaux et soutenabilité

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Soutenabilité faible

Soutenabilité

La soutenabilité, ou durabilité, qualifie le fait qu'un développement soit durable. Les économistes distinguent ordinairement un modèle dit de soutenabilité faible (dans lequel on suppose que les différents types de capitaux sont substituables) et un modèle dit de soutenabilité forte (dans lequel on suppose que les différents types de capitaux sont complémentaires, c'est-à-dire que l'on ne peut remplacer du capital d'un type par du capital d'un autre type).

La soutenabilité faible est la conception dominante en économie. Elle a été présentée par Pearce et Atkinson (1993). Elle repose sur l'hypothèse que les capitaux naturels et les autres formes de capitaux sont substituables. Il faut donc maintenir un stock de capital global : le capital naturel peut diminuer mais il faut une compensation avec les autres formes de capitaux (capital physique ou humain). Le développement sera donc durable si une génération est capable de transmettre à la génération suivante un stock de capital au moins égal permettant d'apporter au moins autant de bien-être à la population (c'est un niveau de bien-être possible qui est transmis sous la forme de ressources, et non un niveau de bien-être déjà réalisé). Le progrès technique peut permettre à l'Homme de diminuer son besoin de capital naturel en fournissant un ensemble de "techniques de remplacement".

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La soutenabilité forte

Selon l'hypothèse de la soutenabilité forte, les différents types de capitaux ne sont pas substituables, mais complémentaires. On ne peut donc en remplacer un par un autre. En conséquence, les générations présentes ne doivent pas amoindrir les stocks de capital, quels qu'ils soient. Il faut notamment léguer aux générations futures un stock de capital naturel qui ne soit pas inférieur au stock présent.

Cette définition de la soutenabilité aboutit à préconiser une limitation de l'extension du capital "artificiel" (il s'agit surtout du capital fixe productif), car on ne peut augmenter son stock sans détruire des ressources naturelles. La croissance épuise les stocks de capital non renouvelable, mais aussi les stocks de capital renouvelable lorsque le taux de prélèvement est supérieur au taux de régénération (c'est notamment le cas de la surpêche, lorsque l'on pêche plus de poissons qu'il n'en naît chaque année).

II

Les instruments de la politique environnementale et climatique

A

Fondements et nécessité d'une politique climatique

Du point de vue économique, le climat présente les caractéristiques d'un bien commun. En effet, il est non exclusif (on ne peut empêcher personne d'en profiter) mais il est aussi rival (certains individus peuvent l'utiliser au détriment d'autres). C'est notamment le cas lorsque des producteurs émettent individuellement des gaz à effet de serre qui dérèglent le climat et provoquent un réchauffement climatique dont tous les individus pâtissent, y compris ceux qui ont émis moins de gaz à effet de serre.

Bien commun

Un bien commun est un bien non exclusif mais rival, c'est-à-dire un bien dont on ne peut exclure personne de sa consommation mais dont l'utilisation par un individu est coûteuse ou réduit l'utilisation du bien par d'autres individus.

De plus, les dérèglements du climat étant la résultante des émissions de gaz à effet de serre, ces émissions peuvent être analysées comme une pollution qui correspond à une externalité négative dans l'analyse économique. La pollution a un coût social supérieur au coût privé, car toute la collectivité subit les conséquences de la pollution, et pas seulement celui qui la produit. L'action à l'origine de l'externalité tend à être choisie de manière excessive par les producteurs, et cela nuit au bien-être général.

Le caractère de bien commun et la présence d'externalités négatives constituent des défaillances de marché rendant nécessaire l'intervention des pouvoirs publics.

Les pouvoirs publics ont à leur disposition plusieurs moyens d'intervention qui sont complémentaires. Il s'agit de la réglementation, de la taxation et de l'instauration d'un marché de quotas d'émission. Le choix de l'un ou l'autre de ces régimes d'action dépend de plusieurs facteurs, par exemple leur coût, ou encore la volonté de l'État d'obtenir une réduction indéterminée des externalités ou une réduction d'un certain niveau fixé par avance.

B

Les outils de la politique climatique

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La régulation par la réglementation

L'État peut lutter contre un problème lié à une externalité en obligeant ou en interdisant certains comportements. Les réglementations environnementales peuvent prendre différentes formes : niveau maximal de pollution qu'une usine peut émettre, obligation d'adopter une technologie moins polluante, etc.
Il existe ainsi des normes d'émission (ou de rejet), de procédé, de produit ou encore de qualité.

Réglementation

La réglementation est un instrument qui vise à édicter des règles, des normes environnementales permettant de limiter les pratiques sources d'externalités négatives.

Les quotas de pêche, fixés par exemple par l'Union européenne afin de préserver la ressource halieutique menacée par la pêche intensive. Ils sont déterminés dans le cadre de la Politique commune de la pêche (PCP), qui établit les règles européennes en matière de gestion des ressources halieutiques et du secteur de la pêche. Ces quotas de pêche définissent pour chaque espèce de poisson des seuils de capture, fixant la limite du nombre de poissons autorisés à être pêchés. Ils sont calculés de manière à permettre aux réserves de poissons de se renouveler et aux pêcheurs de poursuivre leur activité.

L'avantage de la réglementation est qu'elle permet d'obtenir une réduction stricte des émissions, selon un niveau fixé à l'avance, indépendamment de la réaction des entreprises. L'État peut par exemple interdire l'émission d'un produit polluant, ce qui doit permettre d'obtenir immédiatement un résultat conforme à ses attentes.

Les instruments réglementaires présentent toutefois des limites. Les informations sur le niveau de pollution de chaque entreprise sont majoritairement communiquées par les pollueurs eux-mêmes, et le contrôle de ces déclarations (c'est-à-dire le contrôle du respect des normes) est un procédé long et coûteux. Il existe donc des asymétries d'information : les pollueurs en savent plus sur la pollution que les pouvoirs publics.

De plus, les normes ont un effet incitatif faible : elles n'incitent pas à augmenter les efforts de dépollution. Si les entreprises peuvent s'accommoder de la norme maximale de pollution, elles vont choisir de produire le niveau maximal de pollution autorisé, sans chercher à réduire leur pollution. Les entreprises polluantes choisissent le niveau maximal de pollution, sans chercher à réduire leur pollution, puisque cela aurait des coûts et qu'elles n'en ont pas besoin.

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La taxation

Arthur Cecil Pigou (1877 − 1955) publie en 1920 Economics of Welfare. En s'interrogeant sur la question des externalités négatives, il propose l'établissement de taxes imputables au pollueur. Imposées par les pouvoirs publics, ces taxes constituent pour le pollueur un coût supplémentaire, ce qui modifie son calcul de production optimale.

On parle d'internalisation des externalités par le producteur, car la taxe s'ajoute au coût privé de la production polluante, et réduit l'écart entre le coût social et le coût privé. Ainsi, en calculant son coût privé pour choisir son volume et ses techniques de production, le producteur raisonne en fait sur le coût social, ce qui bénéficie à la collectivité dans son ensemble.

Taxation

La taxation est un instrument économique consistant à faire payer aux producteurs leurs activités sources d'externalités négatives, au profit de la collectivité. Elle vise à faire internaliser aux producteurs le coût social de leurs activités.

En Suède, une écotaxe a été mise en œuvre pour réduire les émissions de dioxyde de soufre (\(\displaystyle{\ce{SO2}}\)), responsables des pluies acides. Cette mesure, adoptée en 1988, était réellement incitative puisqu'elle s'élevait à 4500 euros par tonne de dioxyde de soufre émise.

Dans le cas de la norme, seuls les producteurs qui produisaient plus de pollution que la norme étaient incités à réduire leur pollution. Dans le cas de la taxe, tous les producteurs ont intérêt à réduire leur pollution (ou "dépolluer"), tant que les coûts de dépollution sont inférieurs au prix de la taxe. Ils sont donc incités à internaliser les externalités, en incluant dans le calcul de leur coût privé de production le coût social de l'externalité négative.

Pour l'État, l'un des avantages de l'utilisation de la taxe plutôt que la norme est qu'elle permet d'obtenir de nouvelles ressources fiscales. Les pouvoirs publics peuvent l'affecter à la réparation, au moins partielle, des dommages causés. Ils peuvent aussi affecter une part de ces recettes à la réduction de la pression fiscale sur d'autres facteurs, notamment le travail, auquel cas l'emploi s'en trouvera stimulé.

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Marché des quotas d'émission

Ronald Coase (1910 − 2013) publie en 1960 The Problem of Social Cost. Pour lui, la redéfinition des droits de propriété privée peut se substituer avantageusement à la taxe afin de limiter la production d'externalités négatives. Il faudrait distribuer des droits d'émission et créer un marché où ces droits puissent être échangés, afin que la confrontation de l'offre et de la demande aboutisse à faire payer les pollueurs le montant qu'ils gagnent en polluant.

L'avantage ici est que l'intervention de l'État laisse faire les mécanismes de l'offre et de la demande, ce qui est censé optimiser le processus d'allocation des ressources entre les entreprises.

Marché de quotas d'émission

Le marché de quotas d'émission est un lieu où s'échangent les droits à produire des externalités négatives. Ceux-ci se négocient à des prix fixés par la confrontation de l'offre et de la demande.

Introduit début 2005, le SCEQE (Système communautaire d'échange de quotas d'émission) est le premier système international de plafonnement des émissions de dioxyde de carbone (\(\displaystyle{\ce{CO2}}\)) et autres gaz à effet de serre dans les entreprises mis en place à l'échelle mondiale.

Le volume total d'émissions autorisées est alors fixé par une autorité, qui distribue des "quotas d'émission" aux agents émetteurs. Ces quotas sont ensuite échangeables sur le marché, qui détermine un prix par simple confrontation de l'offre, dont le volume est fixé par les pouvoirs publics, et de la demande, émanant des émetteurs.

Les faibles émetteurs sont gagnants : ils peuvent revendre ou louer leurs droits à polluer inutilisés à d'autres émetteurs qui émettent plus que prévu, et perçoivent donc une récompense pour leur civisme écologique. Symétriquement, les forts émetteurs sont perdants, ce qui satisfait au principe pollueur-payeur.

Cette solution présente l'avantage d'être moins coûteuse et permet de corréler efficacité environnementale et efficacité économique. Si la demande de quotas (donc de pollution) est plus importante que l'offre, les prix augmentent, et ainsi, les producteurs sont conduits à mettre en œuvre tous les procédés possibles pour dépolluer et éviter d'avoir à acheter des droits à polluer. Mieux que la taxe, ce mécanisme permet de faire révéler aux producteurs le bénéfice qu'ils tirent de la pollution. Dans le cas de la taxe, si le coût de dépollution (par exemple en investissant dans les énergies renouvelables) est supérieur à la taxe, un producteur aura intérêt à la payer plutôt que de dépolluer. En revanche, sur un marché de droits à polluer, tous les producteurs ont intérêt à dépolluer afin de pouvoir revendre leurs droits sur le marché.

Cela a permis de développer les marchés de quotas d'émission de gaz à effet de serre. Comme la taxe, mais sans contraindre directement les entreprises, le marché de quotas d'émission doit aboutir à un coût suffisamment élevé pour conserver son caractère incitatif.